原文刊载于《中国科学院院刊》2025年第11期“资讯与观察”，本文为精简改编版。

李岚春1,2,3 冯 威4 陈 伟1,2,3,5 刘 清1,2,3*

1 中国科学院武汉文献情报中心

2 中国科学院大学 经济与管理学院 信息资源管理系

3 科技大数据湖北省重点实验室

4 中国科学院深圳先进技术研究院

5 中国科学院科技战略咨询研究院

大力发展可再生能源，是我国调整能源结构、建设新型能源体系的主战场，是实现高质量发展、碳达峰碳中和目标的必然选择。当前我国可再生能源保持稳步增长的良好势头，截至2024年底，我国光伏和风电总装机规模突破14亿千瓦，提前6年实现2030年风电、太阳能总装机容量达12亿千瓦的目标。但我国可再生能源立法体系分散、效力不强、衔接缺失，未能及时跟上产业发展快轨。国际上，美国、欧盟、德国、日本等都把可再生能源专门立法作为保障能源战略推进的重点任务，进行了丰富实践。

一、典型国家和地区可再生能源立法历程

1.1 美国：统筹能源安全，推出多元化政策激励和管制工具

（1）起步阶段（1970—1989年）

受石油危机和三哩岛核事故影响，美国把可再生能源作为稳定能源供给的补充措施，在20世纪80年代出台太阳能、风能、生物质能、地热能等法案，对技术发展和激励措施做出详细规定。

（2）强化阶段（1990—1999年）

在气候变化和海湾战争等因素影响下，美国在1992年颁布《能源政策法》，制定税收优惠、技术推广和营销战略等措施。

（3）改革阶段（2000—2019年）

21世纪初，为保障国家能源安全，先后出台《2005年能源政策法》《国家能源独立和安全法》（2007年）和《2009年复苏和再投资法案》，可再生能源发展规模持续扩大。

（4）净零阶段（2020年至今）

美国《2050年净零排放长期战略》制定2035年实现零碳电力、2050年前实现净零排放目标，将可再生能源作为实现能源战略的重要因素。随着特朗普当选为新一届总统，尽管撤销清洁能源刺激政策，但也重视清洁能源的经济效益。

图1 1970—2024年美国可再生能源相关立法发展历程

1.2 欧盟：紧扣时代规律，持续强化法律约束力、稳健性和协调性

（1）战略雏形阶段（1990—2000年）

1996年，欧盟《未来的能源：可再生能源》白皮书首次提出可再生能源行动框架，虽不具有约束力，但在财政、上网电价、监管等方面进行先行先试。

（2）局部探索阶段（2000—2008年）

欧盟分别于2001年、2003年出台“可再生能源电力指令”（RES-E）、“生物燃料指令”（RES-T）以促进可再生能源电力消费，但法律框架松散、约束力不强导致内部市场壁垒。

（3）约束强化阶段（2009—2018年）

2009年，欧盟首次出台《可再生能源指令》（RED）单行综合法，集成电力、供热/制冷、建筑、交通等领域确立可再生能源法律框架，并于2018年修订制定新的可再生能源消费目标。

（4）深化调整阶段（2019年至今）

2019年，《欧洲绿色协议》制定2050年碳中和目标路径。2022年，欧盟出台“REPowerEU能源计划”，将可再生能源作为实现能源战略自主的三大举措之一。2023年，欧盟修订《可再生能源指令》（RED III），将2030年可再生能源目标提高至45%。

图2 1990年以来欧盟可再生能源相关立法发展历程

1.3 德国：坚定能源转型，重视法律的前瞻性、科学性和操作性

（1）起步阶段（1990—1999年）

1991年，德国颁布了首个可再生能源相关法律“电力输送法，推动当时德国风电快速发展为全球第一大生产国，但由于缺乏对其他种类可再生能源的规定最终失效。

（2）发展阶段（2000—2010年）

2000年，德国制定第一部专门的《可再生能源法》（EEG），并先后于2004年、2009年、2012年、2014年、2017年、2021年、2023年修订7次EEG，及时解决可再生能源发展中出现的问题。

（3）优化阶段（2011—2017年）

随着德国确立“弃核、退煤”能源政策路线，德国逐步明确总量目标制度，取消固定上网电价，采用招标制度加快市场化发展。

（4）成熟阶段（2018年至今）

2021年，德国将碳中和目标期限提前至2045年。2023年再次对EEG进行全面修订，强调可再生能源已成为国家安全问题，确保其优先发展地位，取消光伏等领域目标上限。

图3 1990年以来德国《可再生能源法》发展历程

1.4 日本：政策先行，立法保障，注重严谨性、实用性和针对性

（1）雏形期（1970—1990年）

受石油危机影响，日本先后制定实施发展新能源的“阳光计划”“月光计划”“新阳光计划”等，成立新能源产业技术综合开发机构（NEDO）。

（2）发展期（1991—1999年）

1994年，日本内阁通过“新能源推广大纲”，并于1997年出台首部可再生能源单行法——《促进新能源利用的特别措施法》。

（3）调整期（2000—2019年）

2002年，日本出台国家层面《能源政策基本法》，并从2003年开始每隔4年制定《能源基本计划》。2003年，日本修订《促进新能源利用的特别措施法》，并通过“新能源电力法”，提出可再生能源配额制度，规定电力企业并网消纳义务。

（4）全面推进期（2020年至今）

2020年，日本政府制定《2050年碳中和绿色增长战略》，并引入上网电价溢价（FIP）制度，进一步为可再生能源发展消除政策障碍。

图4 1970年以来日本可再生能源相关立法发展历程

1.5 小结：立法工作趋向更全面、更系统、可操作

各国可再生能源立法与保障能源安全紧密相连，紧扣立法工作大致分为4个阶段。

起步期（1970—1990年）：主要应对石油危机冲击，着力寻求稳定、廉价、清洁的替代能源，主要通过综合性立法和政策，从消费层面进行促进可再生能源使用。

探索期（1990—2000年）：温室气体排放问题引起了国际社会的广泛关注，各国开始启动建制化的可再生能源立法，重点推动电力、交通等领域的推广利用。

优化期（2000—2018年）：《巴黎协定》全球性气候治理机制的建立，推动国际可再生能源政策取向逐步从局部领域替代发展为全局系统部署，各国出台系统性可再生能源法律，并及时修订不适用条款或与其他法律存在冲突等情况。

净零期（2019年至今）：全球能源转型迈向碳中和新阶段，地缘博弈、经济复苏、科技革命等诸多因素叠加，各国均将可再生能源作为保障能源安全的优先事项，从市场改革、监管机制、简化审批等方面对可再生能源法律进行调整。

表1 美国、欧盟、德国、日本可再生能源相关立法演进

二、我国可再生能源法律体系的国际比较

我国《可再生能源法》起步较晚，2006年正式施行，现行法为2009年的修订版本，对相关主体责任、技术规范、价格机制、激励措施等均作了明确规定，但显然已不适配当前我国可再生能源“超常规增长”并由增量主体向供应主体的新阶段特征。与国际做法相比，我国可再生能源立法偏向于框架性和原则性，操作性不强。

表2 我国可再生能源法律体系的国际比较

（1）法律基础框架设计不全面，不适用于可再生能源快速发展的趋势

我国《能源法》明确优先开发利用可再生能源，需在《可再生能源法》中进一步细化，且关于可再生能源发展路径有待深化。我国可再生能源的定义范围相对滞后，已不适应新阶段发展特征。可再生能源的大规模发展对绿氢、绿氨等新兴技术需求日益增加，欧盟、德国修法均作出了明确规定，而我国《能源法》对市场份额较小的新兴技术有待进一步细化。法律缺少总量目标和发展路径条款，具体规划依靠部门规章政策落实，其稳定性和强制性较弱。

（2）开发利用的系统保障条款有待加强和完善

我国《可再生能源法》对主体责任义务、财政支持等均做了明确规定，但开发利用保障还存在不足。资源要素具体规范相对抽象，对可再生能源开发所需相关土地、水域等的限制许可规定并不清晰。可再生能源电力并网保障相关法律指导或引导作用不强，尽管我国设置全额保障性收购制度，但缺乏相对统一的标准体系，对电网企业强制性义务机制不完善。随着设备使用寿命临近和技术持续迭代，我国风电、光伏设备将迎来退役潮，循环利用相关条款缺失。

（3）可再生能源应用场景创新条款时效滞后

我国《可再生能源法》中“推广与应用”条款设置并网发电、太阳能系统、农村地区开发利用等规定，显然与当前可再生能源大规模应用趋势不匹配，而且支持新兴技术发展内容欠缺，如绿氢、灵活储能、数字技术等。

（4）市场化机制有待健全

我国上网电价主要采取政府定价方式，仍依赖政府补贴，市场竞争力不强。相较于欧盟、德国、日本，我国法律没有对配额制、竞拍电价、招标等机制作出明确规定。对于全国可再生能源统一大市场缺乏系统性指导规范，仍难以破除行业垄断和区域壁垒等情况。

（5）科技创新相关内容缺乏操作性

我国《可再生能源法》中科学技术相关条款主要为宏观层面指导性规定，缺乏资金和要素投入保障等具体操作性内容。

（6）与其他相关法律衔接协同不足

一方面没有充分考虑到我国资源禀赋、经济结构、能源结构的地域差异性，另一方面与生态保护、土地保护等可能出现冲突的情况并未做出明确界定。

三、有关建议

（1）理顺《可再生能源法》立法框架逻辑，更新相关概念内涵，科学论证制定可行可操作的路径规划

根据基本法《能源法》相关条款，在《可再生能源法》中进一步明确可再生能源优先发展的战略地位，适应能源转型新形势局。结合产业发展趋势，及时修订可再生能源定义范围和标准，增加绿氢、储能等，细化太阳能（光热、光伏）、海洋能（潮汐能、盐差能等）技术范围，规范生物质能开发边界。科学论证提出“双碳”目标框架下可再生能源指导性目标，以及太阳能（光热和光伏）、风电（海上和陆上）等技术领域的分阶段目标。

（2）加强开发利用过程的机制保障

正确处理可再生能源发展与生态环境保护的关系，统筹协调与《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，对纳入国家规划的开发项目给予土地、水域、海域等资源保障。制定科学合理的考核机制，完善可再生能源目标引导及消纳责任权重考核机制，推动可再生能源开发利用总量目标与国家相关发展规划的衔接。完善全额保障性收购制度，明确电网企业、售电企业和电力用户的消纳主体责任，进一步激发电力企业的积极性。增加废旧设备拆卸和循环利用条款，明确设备拆卸和回收管理机构、责任主体及实施标准等。健全法律监测评估机制，明确法律监督和执法检查的跟踪监测、评估、反馈及调整机制。

（3）推动可再生能源的应用场景创新

设置专门条款推动新兴技术的应用创新，支持鼓励有条件、有基础地区规划建设试点示范区，探索可再生能源技术开发、生产制造和消费应用新模式。促进可再生能源综合能源系统建设，促进与供热、供气等多品种能源互联互通；进一步明确生物质能灵活调峰作用，纳入氢能、储能及基础设施等相关内容；细化可再生能源在工业、建筑、交通、农林等部门的融合应用。

（4）完善市场化发展机制，推动建设全国统一大市场

加快推动可再生能源电力补贴退坡机制，有序实施配额制、绿电、碳交易等激励制度，逐步实现发电平价上网。坚持全国“一盘棋”统揽全局，明确政府、企业、用户等各方主体的权责义务，规范财政补贴、税收、金融等宏观调控措施，避免地区恶性竞争。

（5）强化可再生能源科技创新保障机制

引导支持先进技术研发创新与商业化，明确关键技术和装备研发、数字化、电气化等领域资金和政策扶持条款，增加氢能、新型储能、热泵、多能融合等技术条款，推动可再生能源技术场景应用。确立可再生能源技术创新的收益保障制度，在政府研发投入基础上，规范市场研发投资引导和风险防范机制，进一步引导社会资本、外国资本等。

（6）加强与其他能源法律体系的衔接

根据《能源法》《气候保护法》等，同步调整《可再生能源法》的相关条款，明确解决相关法律条文出现冲突情况下的指导性依据。引导地方政府因地制宜出台更加具体的监管条例，支持行业协会制定科学规范的标准体系。

作者简介

李岚春 中国科学院武汉文献情报中心助理研究员。中国科学院大学在读博士生。主要研究领域：科技战略情报与政策评价。

刘 清 中国科学院武汉文献情报中心党委书记，研究员，博士生导师。主要研究领域：科技政策、战略情报等。

文章来源

李岚春, 冯威, 陈伟, 等 . 国际可再生能源立法体系考察比较及启示研究 . 中国科学院院刊, 2025, 40(11): 2076-2088.

DOI: 10.3724/j.issn.1000-3045.20240429003.

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