日前，国家发展改革委、国家能源局正式印发《新型能源体系建设“十五五”规划》，作为首个冠以“新型”的能源体系建设规划，也是未来五年乃至更长时间能源发展的纲领性文件，提出了众多具有首创性、标志性的内容。

一，“新型能源体系”，新在哪？

相比“十四五”的现代能源体系，“十五五”是新型能源体系，两字之差，区别很大。

先说下现代能源体系。2015年10月，党的十八届五中全会首次提出“建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系”；2017年10月，党的十九大报告提出“构建清洁低碳、安全高效的能源体系”；2022年1月，国家发展改革委、国家能源局正式印发《“十四五”现代能源体系规划》。

再说下新型能源体系。2022年10月，党的二十大报告首次提出“加快规划建设新型能源体系”；2025年1月，《能源法》正式施行，为其核心使命是为加快构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系提供坚强法治保障。

相比于现代能源体系，新型能源体系最大的变化在于能源结构的历史性换位，实现从“化石能源为主体、新能源为补充”到“非化石能源为主体、化石能源为兜底”的转变。

《“十四五”现代能源体系规划》提的是“促进新能源占比逐渐提高”，目标是“非化石能源发电量比重达到39%左右”；而《新型能源体系建设“十五五”规划》的目标是“风电和太阳能发电装机比重超过 50%、成为电力装机主体，非化石能源发电量比重达到50%、成为电量主体”。

从“占比提高”到“成为双主体”，非化石能源发展正从“量变”走向“质变”。

二，“能源发展主要指标”，增在哪？

“十五五”主要目标实现了对“十四五”的接续，在能源绿色转型方面，提高了三项指标，新增了两项指标：

非化石能源消费比重从20%（已经达到21.7%）提高到25%；

非化石能源发电量比重从39%（已经达到42.3%）提高到50%；

电能占终端能源消费比重从30%提高到35%。

新增了单位发电量碳排放下降10%以上、重点行业节能量1.5亿吨标准煤以上，这与《国家发展改革委等部门关于开展重点行业节能降碳改造攻坚三年行动的通知》的部署前后呼应：煤电改造后度电碳排放降低10%—20%，力争降低20%以上；到2028年底，工业重点行业累计形成节能量1亿吨标准煤以上、减排二氧化碳2亿吨以上。

此前，国家发改委已印发了钢铁、电解铝、水泥、炼油、合成氨、数据中心、煤电等行业的节能降碳专项行动计划。

三，非化石能源供应五大增长板块，分布式为何纳入？

“十五五”规划纲要明确提出实施非化石能源十年倍增行动，新型能源体系建设“十五五”规划明确了非化石能源供应增长的五大板块：

“四基地+分布式”：“三北”风电光伏基地、西南水风光一体化基地、沿海核电基地、海上风电基地和分布式新能源。

四大基地我们听的比较多了，分布式新能源与之并列，标志着其能源战略地位的根本性提升。它不再是集中式能源的配角，而是与大型基地并驾齐驱、共同支撑新型能源体系建设的核心力量，这主要体现在三个方面：

从能源特性看，可再生能源的特点是资源分布广、能源密度低，更适宜于分散开发和利用；

从能源输送看，分布式能源最大的优势就是靠近负荷中心，具备快速响应和就地消纳能力，可有效破解集中式面临的远距离送电损耗大、成本高、并网难等问题。

从能源利用看，分布式能源实现了“源随荷动”向“以荷定源”的转变，结合虚拟电厂、智能微电网、绿电直连等技术，适配零碳工厂和园区等场景。

四，统筹西电西用与西电东送

我国的能源生产中心在西部，能源消费中心在东部。长期以来，能源开发与利用在空间上呈现“源荷分离”。为此，我国启动实施了西气东输、西电东送、西煤东运等一系列能源跨区域“大动脉”。

但“西能东送”使得西部地区容易陷入资源陷阱，接续产业发展缓慢。“西能西用”可以吸引高载能、高技术含量的产业落地西部，从而将资源优势转化为产业优势和经济优势。

2025年以来，“西电西用”被相关部委频频提及，直至写入能源五年规划。

2025年3月，国家能源局发展规划司发表《深入谋划“十五五”能源发展 推动新型能源体系建设迈出新步伐》的文章，首次提出“西电西用”，引导高载能产业、灵活调节负荷等向可再生能源资源富集地区有序转移。

10月，《国家发展改革委 国家能源局关于促进新能源消纳和调控的指导意见》提出“稳妥有序推动高载能产业向西部清洁能源优势地区转移”；

12月，《国家能源局关于促进新能源集成融合发展的指导意见》提出“在新能源资源富集地区，打造更具竞争力的新能源制造基地”“积极引导高载能产业向新能源资源富集、资源环境可承载地区转移”；

《新型能源体系建设“十五五”规划》提出“加强产业转移与清洁能源协同布局，推动电力和先进制造业、算力、氢能等产业融合发展，促进能源资源就地就近转化利用”。

国家能源局发布的2025年区域用电量数据显示，高载能行业向西部地区聚集。西部地区四大高载能行业用电占该行业全国用电量比重为48.8%，较2020年提高3.7个百分点。其中，有色金属冶炼和压延加工业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业占该行业用电量比重分别达到69.7%、39%、35.5%，较2020年提高6.7、6.0、6.7个百分点。

在“算电协同”的背景下，“西电西用”与“东数西算”两大战略在空间上形成叠加协同；氢能、绿色燃料上升为新的增长点，更为“西电西用”提供了广阔的落地场景。

五，新增用电量由新增清洁能源电量覆盖

2025年，全国发电量达到10.58万亿千瓦时，其中，可再生能源发电量3.99万亿千瓦时，同比增长15％（5193亿千瓦时），约占全部发电量的38％。从新增用电量看，2025年全社会用电量达到103682亿千瓦时，同比增长5161亿千瓦时。

也就是说，全国可再生能源新增发电量首次完全覆盖全社会用电增量。

《规划》进一步将其固化为“十五五”的常态，沿用了“十五五”规划纲要的提法，《美丽中国建设“十五五”规划》又做了强调。

值得注意的是，此前文件中曾提及“新增用电量需求主要由新增新能源发电满足”，如《国家发展改革委 国家能源局关于促进新能源消纳和调控的指导意见》。

在非化石能源体系中，新能源不包括水电（主要为风光核生等），可再生不包括核电（主要为风光水生等）；清洁能源则更为广泛，不仅涵盖了非化石能源（风光水核生等），还包括天然气。

从2025年看，新能源电力=可再生能源电力-水电+核电，约占全社会新增用电量的98%。

进一步拆分，风光电量约占全社会新增用电量的92%。

六，新能源非电利用倍增

新能源非电利用主要包括供热供暖、氢能、绿色燃料三种途径，是促进新能源消纳的重要渠道。

不久前，国家发展改革委印发的《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》，将可再生能源消费最低比重目标分为可再生能源电力消费最低比重目标和非电消费最低比重目标两类，非电消费最低比重目标又包括可再生能源供热（制冷）、可再生能源制氢氨醇等综合利用、生物燃料等。

这可以视为今年政府工作报告将氢能、绿色燃料列为新增长点的具体落实。

其实，早在2025年9月，国家能源局的署名文章《以更大力度推动我国新能源高质量发展》就提出，“坚持电与非电并重，推动新能源从单一电力消纳向多能综合利用转变”，并指出“面对资源富集地区本地消纳能力有限、大规模远距离外送消纳制约因素增多的矛盾，拓展新能源非电利用途径，既是缓解电网消纳压力、破解新能源电力消纳瓶颈的需要，也是深入推进新能源安全可靠替代、开创高质量发展新局面的内在要求。”

2025年10月，《国家能源局关于促进新能源集成融合发展的指导意见》将非电利用作为新能源集成融合发展的三大途径之一，并提出了三大方向：着力提升风光氢储协同发展水平、稳步建设绿色氢氨醇（氢基能源）综合产业基地、有序推动新能源供热供暖应用。

目前，新能源非电利用规模占全国能源消费总量比重不足1%，实现规模化发展，即可以为新能源开发利用打开广阔空间，也为新能源就近就地消纳提供了广阔场景，还为氢能、绿色燃料发展提供了广阔来源。

七，火电转向支撑调节性电源

在我国电力结构中，火电拥有三个身份:主力电源、基础保障性电源和系统调节性电源，并伴随国家能源转型进程不断转变。

长期以来，煤电在我国电力装机中占据绝对主导地位。

《“十四五”现代能源体系规划》提出“加快推进煤电由主体性电源向提供可靠容量、调峰调频等辅助服务的基础保障性和系统调节性电源转型”。

基础保障性解决的是“电够不够”的问题，突出的是“压舱石”地位：不受天气影响，能提供稳定可靠的大规模电力，满足用电基本盘。即当用电高峰或极端天气（如连续阴雨天无风无光）导致新能源出力骤降时，煤电必须顶得上，确保不拉闸限电。

支撑调节性解决的是“电稳不稳”的问题，突出的是“稳定器”地位：当风电光伏出力波动剧烈时，煤电通过深度调峰、快速启停来平抑这种波动，维持电网频率和电压稳定，为新能源大规模并网“让路”和“保驾护航”。

如今，火电身份正迎来第二次转变，基础保障性和系统调节性电源转向支撑调节性电源。

也就是说，火电“维稳”为先，“保量”降至次位，这一方面建立在非化石能源上位“主体电源”的基础上，另一方面也是火电低碳发展的要求。